2008年5月26日星期一

災後重建2: 南亞海嘯

近日聽到愈來愈多聲音,認為汶川災民籌集的捐款已經達到數以十億元,加上開始傳出有救災物資被侵吞的負面消息,有人提出是否應將資源放到其他更需要援助的人手中。

災後重建從來都是一個複雜的課題,面對大量的捐款及救援物資,如何送到有需要的人手中,以及過程之中要避免重複建設、資源浪費,以及面對落後地區官僚系統腐敗而引生出的貪污問題,都直接影響災民恢復生計。

在2004年發生的南亞海嘯,對於今次災後重建,就是一個很好的教材。由Paul McMahon、Thomas Nyheim and Adam Schwarz在零六年撰寫的「After the Tsunami: Lessons from Reconstruction」,就是一分很詳細的重建報告。

海嘯在2004年12月造成了23萬多人死亡,170萬人無家可歸,對經濟做成的損失也很大,重災區印尼斯里蘭卡,分別損失了36萬個及27萬個就業機會。

不過全球各地亦對受災地區迅速施以援手,有70多億美元捐到印尼,斯里蘭卡也收到26億美元捐款,而各地NGO及私人公司亦派出了不少自願人士前往災區協助重建。

兩國政府很快就發現,自己沒有能力處理那麼多的捐款及物資。在印尼,涉及的救援機構就有124個NGO,30多個國家及多邊機構及聯合国等組織,在斯里蘭卡,亦有同樣「人滿之患」。

為了集中資源,印尼及斯里蘭卡很快認識到要成立新的中央機構的重要性,斯里蘭卡將三個負責重建部門統一為海嘯重建發展局,而印尼亦成立了「恢復重建局」。兩個機構的特性均是以重建規劃作為核心,幫助數以百計的地方及國外NGO,以减小重複重建的工作,亦被視為抵制腐敗貪污的重要組織,以免妨碍重建工作。

報告提出,為免受各方利益影響重建建進度,國家領導人必須一早對重建機構作出最高程度的介入及支持,同時機構要定型為服務型角色、而並非直接實施重建工作。

資訊流通更是重建核心機構必不可小,只有充分的透明度,以現代管理原則方可以確保重建有效率進行。

重建的原則不單是要恢復原貌,而是希望可以「恢復得更好」,因此除了要減少災情及恢復家園外,發動社區支持重建工作,就是最有效去填塞這個缺口。

而要杜絕地方反對及貪污影響重建,最好方法是規劃重大基建及工程項目由國家機構層面負責,但涉及鄉鎮重建就由地方機構進行,但報告提出過多自上而下的中央集權式指令,可能會令地方有所反對,反而妨碍重建工作,最好方法是建立地方分支機構,由地方官員代表及决策機構協調,至於對外協調就由重建機構負責,特別是面對眾多捐款機構各有不同目標,如何避免重複及淘汰多餘項目均是重要任務。

其他報告提出培養地方能力以及消取瓶頸均是重建機構的重要角色,亦很值得中央參考。

今次汶川引起人命傷亡、以及災區基礎設施破壞,已達到國內經濟生產總值百分之三,即是相等五千億元人民幣,遠比年初大雪災嚴重,以經濟百分比比較,亦高過九五年阪神地震百分之二點五。

目前中央已成立「抗震救災總指揮部」,下設九個工作組,包括負責交通水電及通訊搶修,以及調動救援人員物資的運輸,以防疫及保障醫療藥品供應。

借鑑南亞海嘯的重建經驗,到底「抗震救災總指揮部」能否轉化成一個具規劃能力、可以協調各方的「汶川地震重建委員會」?這將是災後重建的關鍵。

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